Суд указал, что отсутствие в УИК РФ указания на обязанность органов местного самоуправления по определению мест обязательных и исправительных работ не свидетельствует о нарушении конституционных прав муниципалитета.

Конституционный Суд опубликовал Определение № 2963-О/2024 по жалобе на неконституционность ч. 1 ст. 25 «Порядок исполнения наказания в виде обязательных работ» и ч. 1 ст. 39 «Порядок исполнения наказания в виде исправительных работ» УИК РФ в их взаимосвязи с ч. 6 ст. 19 Закона об общих принципах организации местного самоуправления.

В декабре 2022 г. городской суд удовлетворил административный иск прокурора к администрации Белоярского района Ханты-Мансийского автономного округа – Югры об оспаривании бездействия по определению вида обязательных работ и объектов, на которых они отбываются, а также мест отбывания наказания в виде исправительных работ. Суд обязал ответчика определить вид обязательных работ, объекты и места их выполнения по согласованию с уголовно-исполнительной инспекцией.

Такое судебное решение впоследствии устояло в вышестоящих инстанциях. При этом суды установили, что на территории Белоярского района объекты и места для отбывания обязательных и исправительных работ определены правовыми актами местных администраций городских и сельских поселений, а заявителем не принят аналогичный правовой акт. Суды со ссылкой на ч. 1–3 ст. 19 Закона об общих принципах организации местного самоуправления указали, что определение по согласованию с уголовно-исполнительными инспекциями вида обязательных работ и объектов, на которых они отбываются, а также мест отбывания наказания в виде исправительных работ относится и к полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов. Со ссылкой на устав Белоярского района суды указали, что органы местного самоуправления этого муниципального образования вправе участвовать в осуществлении иных государственных полномочий, не переданных им в соответствии со ст. 19 вышеуказанного Закона, если это участие предусмотрено федеральными законами. Довод районной администрации об отсутствии федерального закона или закона субъекта РФ о наделении ее такими государственными полномочиями, равно как и решения Думы Белоярского района о дополнительном использовании органом местного самоуправления собственных материальных ресурсов и финансовых средств, был отклонен как не являющийся основанием для освобождения органа местного самоуправления муниципального района от исполнения требований УИК РФ.

В жалобе в Конституционный Суд районная администрация указала, что ч. 1 ст. 25 и ч. 1 ст. 39 УИК РФ в их взаимосвязи с ч. 6 ст. 19 Закона об общих принципах организации местного самоуправления противоречат Конституции РФ в той мере, в какой они в контексте правоприменительной практики рассматриваются как наделяющие органы местного самоуправления муниципальных районов отдельными государственными полномочиями по определению вида обязательных работ и объектов, на которых они отбываются, а также мест отбывания исправительных работ.

Отказывая в принятии жалобы к рассмотрению, Конституционный Суд напомнил, что при реализации правотворческих задач в сфере регулирования общих принципов организации местного самоуправления законодатель учитывает, как объективные обстоятельства развития местного самоуправления, так и необходимость наиболее эффективной реализации на местном уровне задач, которые ставит перед собой государство в области социального, экономического, экологического, культурного и иного развития. При этом он не может действовать произвольно. Одновременно важно, чтобы компетенция муниципальных образований была определена ясным, четким и непротиворечивым образом, а соответствующее правовое регулирование позволяло бы разграничить вопросы местного значения, решение которых возложено на органы местного самоуправления, и вопросы государственного значения, решение которых возложено на федеральные органы госвласти и госорганы субъектов РФ, а также обеспечивало бы взаимосогласованную регламентацию полномочий органов местного самоуправления НПА различной отраслевой принадлежности.

Согласно ч. 1 ст. 25 УИК РФ, основанной на ч. 1 ст. 49 УК РФ, обязательные работы, под которыми понимается выполнение осужденным в свободное от основной работы или учебы время бесплатных общественно полезных работ, исполняют уголовно-исполнительные инспекции по месту жительства осужденных. Вид таких работ и объекты, на которых они отбываются, определяются органами местного самоуправления по согласованию с вышеуказанными инспекциями. В силу ч. 1 ст. 39 УИК и ч. 1 ст. 50 УК исправительные работы назначаются осужденному, имеющему основное место работы, а равно не имеющему его, и отбываются по основному месту его работы. Осужденный, не имеющий основного места работы, отбывает исправительные работы в местах, определяемых органами местного самоуправления по согласованию с уголовно-исполнительными инспекциями, но в районе места жительства осужденного.

Такие законоположения, как пояснил КС, носят бланкетный характер, имплицитно отсылая к Закону об общих принципах организации местного самоуправления. По смыслу приведенного регулирования отсутствие в федеральном законе, которым органам местного самоуправления передаются определенные государственные полномочия, указания на конкретные виды муниципальных образований свидетельствует о необходимости руководствоваться ч. 3 ст. 19 Закона об общих принципах организации местного самоуправления. «Такой подход к определению конкретного органа местного самоуправления, уполномоченного определять виды обязательных работ и объекты, на которых они отбываются, а также места отбывания наказания в виде исправительных работ с учетом места жительства осужденных, в целом складывается и в правоприменительной практике (что подтверждается, в частности, делом заявителя)», – указано в определении.

Суд добавил, что этот подход не противоречит ч. 6 ст. 19 Закона об общих принципах организации местного самоуправления, которая закрепляет требования, предъявляемые к содержанию федерального закона, закона субъекта РФ, предусматривающих наделение органов местного самоуправления отдельными госполномочиями. Такие законы должны, в частности, содержать вид или наименование муниципального образования, органы местного самоуправления которого наделяются соответствующими полномочиями, перечень их прав и обязанностей, а также прав и обязанностей органов госвласти при осуществлении этих полномочий, способ или методику расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета, бюджета субъекта РФ для осуществления полномочий (включая федеральные или региональные государственные минимальные социальные стандарты). Будучи дополнительной гарантией защиты прав органов местного самоуправления, эта норма не может рассматриваться как нарушающая конституционные права заявителя.

Отсутствие же в оспариваемых нормах УИК РФ указания на вид или наименование муниципального образования, органы местного самоуправления которого наделяются полномочиями по определению вида обязательных работ и объектов, на которых они отбываются, а также мест отбывания наказания в виде исправительных работ, не свидетельствует о нарушении конституционных прав муниципального образования. Более того, обязательные работы обычно заключаются в выполнении осужденным общественно полезных, не требующих специального образования, особой квалификации работ, которые могут выполняться трудоспособным лицом: земляные работы, уборка помещений, погрузочно-разгрузочные работы и т.п. Эти работы имеют социально полезную направленность, выполняются осужденными на безвозмездной основе, применяются – как и исправительные работы – только в качестве основного вида наказания, а контроль за их исполнением возлагается на уголовно-исполнительные инспекции. Соответственно, правомочие органа местного самоуправления определять вид обязательных работ и объекты, на которых они отбываются, – тем более что для этого не требуется проведения конкурсов, отбора кандидатов – необходимо лишь согласование с уголовно- исполнительными инспекциями, а в качестве объектов отбывания наказания предполагается определение прежде всего объектов, находящихся в муниципальной собственности, можно рассматривать как не требующую финансового обеспечения форму содействия органам местного самоуправления в решении вопросов местного значения.

Схожее значение может иметь и отбывание наказания в виде исправительных работ в отсутствие у осужденного основного места работы, которое хотя и предполагает выплату зарплаты, но не исключает привлечения не имеющего основного места работы осужденного к такой работе, зарплата за которую – в силу низких требований к квалификации работника – не является конкурентной на рынке труда, поскольку осужденный не вправе отказаться от предложенной ему работы. Таким образом, указал Конституционный Суд, спорные нормы не могут рассматриваться как возлагающие на орган местного самоуправления – администрацию муниципального района дополнительные расходы и, соответственно, как нарушающие конституционные права заявителя в указанном им аспекте. Проверка же правомерности правоприменительных актов, вынесенных по делу заявителя, не относится к его компетенции.